研究成果

滕泰:继续扩张投资不可持续,还会严重扭曲中国经济

来源:财新发布时间:2022-05-18
滕泰 朱长征/文   来源:财新
 
在3月份同比-3.5%的基础上,4月份社会商品零售总额同比增长-11.1%,由于消费拉动了中国经济增长的65%,这无疑使全年经济目标的实现面临着巨大的挑战。在认为提振消费缺乏有效手段的情况下,很多专家学者和决策部门再度期望靠大规模投资来弥补消费的缺口——这种“头痛医脚”的政策主张如果变成现实,必然使中国经济结构更加扭曲,并带来大量项目亏损、政府债务失控、挤占消费等一系列新的问题。
 
80万亿还是30万亿?继续扩大投资的长期结果难以想象
 
过去30年,中国工业化和城镇化快速推进,伴随着大量基础设施、城镇住宅、工业厂房设备的建成,投资很自然地成为这一时期拉动经济增长的主要需求动力。而这一阶段进入尾声后,基础设施建设投资、房地产投资和制造业投资都将不可避免地进入增量缩减、以存量维护为主的新阶段。
 
2021年,中国人口城镇化率达到64.72%,相应的中国城镇化基本建设投资的高峰阶段已过;2021年,第三产业在GDP中的比重已经达到53.3%,标志着中国快速工业化的高峰阶段已过,对厂房设备建设的需求增速也开始回落。
 
从投资的三大领域看,到“十三五”末,我国交通运输基础设施网络趋于完善,“十纵十横”综合运输大通道基本贯通,高速铁路运营里程翻一番、对百万人口以上城市覆盖率超过95%,高速公路对20万人口以上城市覆盖率超过98%,民用运输机场覆盖92%左右的地级市,超大特大城市轨道交通加快成网,基础设施建设已基本饱和,再继续超前建设的必要性大大下降,空间也十分有限。
 
住宅方面,中国过去30年间房产建设量占了全世界的一半,五年前城镇户均拥有住房即已接近1.1套,与德国、日本等国水平相近,人均住房建筑面积已经超过40平方米,表明住房供给总体已不再稀缺,主要是住房需求和住房拥有者的结构失衡问题,只能通过存量房交易和租赁市场来解决,新建住房需求大幅下降。
 
制造业投资方面,在500多种主要工业产品中,中国有40%以上产品的产量居世界第一,粗钢、煤炭、水泥等的产量更是在十年前就已居世界首位,中国制造业增加值占全球的比重已接近30%,新增厂房设备建设需求增速快速回落。
 
上世纪30年代和50年代,美国在罗斯福新政和艾森豪威尔执政期间,掀起了两轮基建热潮,既创造了大量就业机会,也带动了经济复苏。而在州际高速公路网建成后,再未有一任总统大兴土木,直到去年,美国两党通过《基础设施投资和就业法案》,其重点之一是更新修补道路桥梁,而不是新建。
 
欧洲、日本等较多国家在二战后的重建比美国的基建潮更为集中、持续时间更短,同样表现为工业化和城镇化的高速推进时期,主要由投资驱动复苏和增长,但高速增长时间上只持续一个阶段。
 
在经过快速城镇化或集中力量搞基础设施建设阶段之后,各国固定资本形成总额占GDP的比重一般都会下降到20%-25%的平均水平。例如,2020年美国、欧元区、日本、加拿大和印度的投资在GDP的占比分别为21.38%、21.89%、25.30%、23.26%和27.09%,同期中国这一比率为42.88%。
 
未来投资对中国GDP增长的贡献率将不可避免地向发达国家的水平靠拢。以2021年中国GDP规模114.37万亿元为基数,假设未来年度增长率为5%,则十年后中国GDP规模为150-180万亿元,按照20%-25%的占比,对应的十年后中国的投资额将为30-40万亿元。
 
从当前的每年55万亿元,到十年后的30-40万亿元,未来投资增速将不可避免地出现零增长、负增长,对GDP增长的贡献率也可能阶段性为负。我们的统计部门、决策部门,对此有没有充分的认识和思想准备?
 
由于缺乏前瞻性研究,在不少学者和政府官员想当然地认为中国的投资还能继续按照5%左右的速度扩张——以2021年的55万亿投资规模为基数,如果每年增长5%,十年后每年新增固定资产投资80-90万亿元?这显然是不可能、不可持续的,长期如此扭曲经济结构和资源配置,其后果也是不可想象的。
 
继续扩大基建将带来的更多亏损项目和更大的债务问题
 
虽然基建投资可以具有一定先导性,但也不能太超前、太脱离实际需求,必须考虑基建项目的综合收益情况、中央和地方政府的财力、政府债务规模及还本付息压力等等。
 
2021年中央安排了3.65万亿元地方政府专项债,优先支持在建工程。而在实施中,基建投资特别是专项债却受制于项目储备不足、可选项目不够、地方债务偿付压力等因素而进展较慢。多年来有关部门大力推行的政府和社会资本合作模式(PPP)及特色小镇建设等,实际上已将各地的投资项目作了一次大筛选,现在所剩的好项目不多。今年初国家发改委的PPP项目监测平台显示,在总计7786个录入项目中,属于最近两年(2020-2021年)新增的项目只有不到800个,其中2021年为403个。
 
除了有效的投资项目不足外,为了扩张投资所形成的巨额债务问题足以引起重视和警惕。
 
以铁路建设为例,到2021年,我国铁路营运总里程突破15万公里,其中高铁运营里程突破4万公里,而到2021年一季度,国家铁路集团公司名下的累计债务已达5.76万亿元,在每年亏损额数千亿元的背景下,继续扩大高铁投资规模显然不可持续。
 
高速公路、机场建设同样如此。据交通运输部数据,到2020年底,我国高速公路通车里程为16.1万公里,稳居世界第一,且网络初步成型。2020 年全国收费公路的通行费收入为 4868 亿元,行业总支出为 12346 亿元,收支缺口达到 7478 亿元。全国收费公路债务余额近十年持续扩大,到2020 年末达到 7.07 万亿元。
 
在全国240个开通定期航班的机场中,过去两年盈利的不足20%,民航局的数据显示,2021年民航全行业亏损843亿元,即使剔除疫情的影响,国内多数机场仍无法实现盈利。
 
特色小镇建设在2013年以后一度成为全国投资热点,住建部、发改委等部门曾希望五年培育1000个左右特色小镇,加上各省自行规划的特色小镇,总数很快达到2000个。其中仅2018年前就有419个“问题小镇”被主管部门淘汰整改,现在,多数小镇沦为“空闲小镇”或烂尾工程,已成为地方政府及建设运营方的负担。
 
地下综合管廊建设虽然必要,但这类项目一般投资额大,按住建部制定的投资估算指标,每公里建设成本为0.5亿至1.7亿元,实际大城市均超过每公里1亿元,且运营成本需要政府补贴弥补缺口,独立管线难以发挥其智慧城市的功能,因而在地方政府的规划中通常会较为慎重。
 
还有部分人士寄希望于新型基础设施建设,实际上,5G、人工智能、数据中心、充电桩等新基建各自数千亿投资规模,不仅相对于每年50多万亿的新增投资规模相形见拙,而且具有更多的商业属性、投资风险大、收益高度不确定,更适合社会资金、风险投资等参与,投资主体应当是企业为主。以5G投资为例,据中国信息通信研究院数据,截至2021年底,我国已经累计建成5G基站超142万站,覆盖所有地级市、98%的县区,每万人拥有10.1个5G基站;今年预计将新建60万个5G基站,5G基站总数将超过200万个。而三大电信运营商公布的2021年财报透露,今年各公司的总体资本开支会提升,但5G相关投资都有所收缩,其中,中国电信预计今年5G网络投资同比下降10.5%;中国移动则表示,2022年是公司5G投资高峰期最后一年,从2023年开始,资本开支会呈现逐步下降的趋势。
 
可选的、有相对较好收益的项目越来越少,同时,地方政府的资金筹措也越来越困难,债务压力越来越大。按财政部公布的数据,到2020年末,我国地方政府性(显性)债务余额为25.66万亿元,债务率为93.6%;2021年末地方政府债务增加到30.47万亿元,市场预计债务率已接近100%的警戒线。而如果将地方政府的隐性债务纳入,则广义债务规模更为庞大:国际货币基金组织(IMF)曾有报告提及,2019年中国地方政府隐性债务为42万亿元。而近两年,国内房地产市场的降温,产生持续的连锁反应,一些地方房地产相关税收和土地出让收入大幅下降,使地方财政也显得紧张。而且,对于部分地区来说,债务付息压力已日益沉重,已经没有继续扩大基建投资的财力。
 
不能因为手里有锤子,就看什么都像钉子
 
在工业化和城镇化快速推进阶段,基建投资既在短期创造需求,又在未来形成供给;而进入后基建时代,有些项目可能并不形成有效供给,而是形成越来越多的“问题小镇”、闲置工业区、烂尾楼等低效供给、无效供给,这不仅浪费了资金、土地等资源,还可能造成亏损或负债,透支政府信用,恶化地方财力,还会挤占宝贵的财政资产和社会资源,对消费形成挤出效应,进一步扭曲经济结构。
 
除了观念认识的转变之外,体制上的转型也十分重要。中国的稳增长政策习惯性地以扩张投资为主,得益于长期形成的决策体制、资金保障机制、从中央到地方的执行机制,以及从全国性建筑施工企业到地方城投平台和建设施工企业等相关市场主体的驱动力,但随着发展阶段和经济条件的变化,这样的体制所形成的强大投资驱动力如果继续影响决策,占用宝贵的资金形成大量无效供给、亏损项目和巨额债务,那么曾经的体制优势就可能变成体制劣势——这就好比“手里拿着一个锤子,就看什么都是钉子,都要去钉”。
 
重投资轻消费、重物轻人的传统观念除了与特定发展阶段有关,还与历史上偏向重工业和生产资料,忽视轻工业和生活资料等计划经济思想观念有关,实际上是前苏联畸形的经济观念的遗留影响。所有的生产终究都是为了满足消费,只有最终能达到消费者的手中,才是有效的生产,才能真正促进经济循环。只有纠正过度推崇投资、过度偏爱投资的过时观念,主动适应消费主导的新经济结构变迁,下决心战略性转向稳消费,才有可能实现稳增长的目标,同时有利于畅通国内大循环和国内国际双循环,推动中国经济持续健康发展。
 
同样是应对疫情冲击,我们为了稳增长很容易出台一套规模达到数万亿元的投资计划,但为什么不能转而出台数万亿的消费促进计划?
 
在消费严重负增长的情况下,不去下决心、想办法稳消费,反而违背经济发展的需要去继续扩张投资,这不仅仅是头痛医脚的问题,还会进一步扭曲中国经济结构。在后基建时代的发展新阶段,同样规模的稳增长资金,用在消费上的边际效应、对总需求的乘数效应、对内循环的引领作用,已经远远大于投资。中国经济政策只有战略性地由稳投资转向稳消费,才能尽快扭转下行趋势,开启新的增长周期。
 
(作者滕泰为万博新经济研究院院长,朱长征为万博研究院特邀研究员)